Quy định dẫn chiếu là gì? – Nguồn gốc và mục đích – Quy định dẫn chiếu trong UNCLOS – Xác định quy định được dẫn chiếu Ngày 08.07.2021, trong khuôn khổ chuổi webinar của ESIL IG on the Law of the Sea, Giáo sư Alfred Soons đã trình bày về chủ đề “The current significance of the rules of referece in the law of the sea”. Vấn đề về quy định dẫn chiếu trong luật biển quốc tế không phải là chủ đề mới trong thảo luận quốc tế nhưng vẫn gần như chưa được nghiên cứu ở Việt Nam. Vì vậy, bài viết xin tóm tắt lại những nội dung chính của bài trình bày của Giáo sư Fred Soons như một giới thiệu về vấn đề này cho cộng đồng luật biển quốc tế ở Việt Nam. Giáo sư Fred Soons (bio) nguyên là giáo sư công pháp quốc tế ở Đại học Utrecht, và là một trong năm trọng tài viên trong Vụ kiện Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc. Lưu ý rằng bài tóm tắt dựa vào ghi chép cá nhân và slides trình bày của giáo sư nên có thể không phản ánh đầy đủ và trọn vẹn bài trình bày. Nếu có câu hỏi xin liên hệ trực tiếp với giáo sư. Thông tin liên hệ có thể tìm ở đây. Quy định dẫn chiếu là gì?  Theo Giáo sư Fred Soons, quy định dẫn chiếu (tiếng Anh là “the rules of reference”) là “một quy định trong một điều ước quốc tế dẫn chiếu đến các quy phạm có nguồn gốc ngoài điều ước quốc tế đó và lồng ghép quy phạm đó vào các quyền và nghĩa vụ của điều ước đó.” Một ví dụ của quy định dẫn chiếu là Điều 94(5) Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS). Khoản này quy định rằng: “Khi thực thi các biện pháp được nêu ở khoản 3 và 4 [liên quan đến an toàn tàu thuyền] mỗi Quốc gia được yêu cầu phải tuân thủ các quy định, thủ tục và thực tiễn quốc tế được chấp nhận rộng rãi […].” Cần phân biệt quy định dẫn chiếu với luật áp dụng để giải quyết tranh chấp ở Điều 293 UNCLOS, cụ thể là “các quy định khác của luật quốc tế không trái với Công ước này”. Quy định dẫn chiếu là các quy định của Công ước, chứ không phải các quy định khác bên ngoài Công ước. Quy định dẫn chiếu cũng khác với một phương pháp giải thích điều ước mà các cơ quan tài phán quốc tế đôi khi áp dụng: sử dụng các quy định trong một điều ước quốc tế khác để giải thích một quy định của UNCLOS. Ví dụ như trong Phán quyết năm 2016 trong Vụ kiện Biển Đông, Tòa trọng tài sử dụng Công ước CITES để làm rõ nội dung nghĩa vụ tại Điều 192 của UNCLOS. Nguồn gốc và mục đích của quy định dẫn chiếu trong UNCLOS Trước UNCLOS, quy định dẫn chiếu đã được sử dụng trong Công ước về Biển cả năm 1958 nhưng với nghĩa vụ không rõ ràng (with a less precise duty). Điều 24 của Công ước này quy định: “Mỗi Quốc gai phải ban hành quy định ngăn ngừa ô nhiễm […] có xem xét đến các quy định điều ước đang tồn tại.” Điều 25 quy định rằng “Mỗi Quốc gai phải thực thi các biện pháp ngăn ngừa ô nhiễm biển từ hoạt động nhấn chìm chất thải hạt nhân, có xem xét đến bất kỳ tiêu chuẩn và quy định được các tổ chức quốc tế có thẩm quyền ban hành.” Tại Hội nghị Luật Biển Liên hợp quốc lần thức 3 (1973-1982), việc sử dụng quy định dẫn chiếu được mở rộng đáng kể ra các lĩnh vực khác. Lý do nằm ở nhu cầu lồng ghép vào Công ước các nghĩa vụ có tính chất kỹ thuật rất cụ thể và chi tiết (obligations of a very specific, detailed technical nature) mà không phải cố định các nghĩa vụ này bổi vì chúng sẽ cần được cập nhật thường xuyên theo như cầu xã hội và sự phát triển của khoa học – kỹ thuật. Việc xác định các quy phạm này sẽ được trao cho các tổ chức quốc tế có thẩm quyền (competent international organizations) và các hội nghị ngoại giao. Quy định dẫn chiếu trong UNCLOS Lĩnh vực chính mà quy định dẫn chiếu được sử dụng là Bảo vệ và bảo tồm môi trường biển ở Phần XII UNCLOS. Phần này bao gồm các quy định điều chỉnh các nguồn ô nhiễm biển, và phân biệt giữa thẩm quyền lập pháp (nghĩa vụ ban hành luật phù hợp tiêu chuẩn quốc tế tối thiểu (với quốc gia mà tàu mang cờ) và không vượt quá tiêu chuẩn quốc tế cao nhất (với quốc gia ven biển) và thẩm quyền hành pháp (nt). Phần XII sử dụng quy định dẫn chiếu ở:
Trong UNCLOS, các lĩnh vực mới có sử dụng quy định dẫn chiếu là:
Trong UNCLOS, quy định dẫn chiếu có nhiều tên gọi khác nhau nhưng không khác nhau về nghĩa. Ví dụ như “quy định toàn cầu” (global rules) cũng đồng nghĩa với quy định “được chấp nhận rộng rãi”. Về lý thuyết, vấn đề quy định dẫn chiếu đặt ra nhiều câu hỏi: (1) nội hàm của các thuật ngữ này là gì? (2) khi nào một quy phạm “được công nhận rộng rãi”? và (3) liệu tiêu chí về thực tiễn quốc tế phổ biến phù hợp với quy định, bao gồm thực tiễn của quốc gia bị ảnh hưởng đặc biệt, là đủ? Nhưng, trên thực tế, theo Giáo sư Soons, không có nhiều tranh cãi khi áp dụng. Cho đến hiện nay, chỉ mới có một phán quyết quốc tế áp dụng quy định dẫn chiếu: Vụ kiện Biển Đông. Trong Phán quyết năm 2016, đoạn 1081-1083 liên quan đến vi phạm Quy định va chạm (Collision Regulations) trong Công ước COLREG năm 1972 (Công ước có 156 thành viên chiếm 98% khối lượng vận tải biển của thế giới): “Theo quan điểm của Tòa, Điều 94 đã lồng ghép các quy định của COLREG vào Công ước, và, theo đó, các quy định này ràng buộc Trung Quốc.” Quy định được dẫn chiếu đến chính xác là những quy định nào? Nhiều cách giải thích khác nhau đã được đưa ra. Theo Giáo sư Fred Soons, quy định dẫn chiếu không phải là quy định tập quán quốc tế, cũng không phải là quy định điều ước ràng buộc quốc gia liên quan, và nhất định không phải là quy định có hiệu lực vào năm 1982. Bản chất của quy định dẫn chiếu là: thông qua việc được xem là quy định “được chấp nhận rộng rãi”, các quy định nằm trong các điều ước quốc tế mà Quốc gia liên quan không là thành viên sẽ có hiệu lực ràng buộc với quốc gia đó. Giáo sư cho rằng quy định dẫn chiếu không vi phạm nguyên tắc điều ước quốc tế không ràng buộc bên thứ ba, bởi vì khi quyết định trở thành thành viên của UNCLOS, các quốc gia đã chấp nhận khả năng bị ràng buộc gián tiếp như vậy! (xem thêm post về hiệu lực của điều ước quốc tế). Với bản chất như trên, liệu có một tiêu chí khách quan nào để xác định một quy định đã “được chấp nhận rộng rãi”? Các quy định được dẫn chiếu có thể là quy định của một điều ước quốc tế. Ví dụ như Công ước MARPOL, với 150 thành viên, chiếm 99% khối lượng vận tải biển của thế giới, ít nhất là với Phụ lục I và II. Phụ lục III-V có 125 đến 140 thành viên, chiếm từ 82-95% khối lượng vận tải biển. Các phụ lục này có thể được xem là quy định “được chấp nhận rộng rãi”. Tương tự là Công ước SOLAS, COLREG, LL. Nhưng, các công ước và phụ lục như vậy thường xuyên được cập nhật, vậy khi nào một phụ lục mới cập nhật được xem là “được chấp nhận rộng rãi”? Liệu việc có hiệu lực của phụ lục là đủ, dù đây là tiêu chí khách quan nhất? Liệu một quốc gia có quyền phản đối một quy định để ngăn nó trở thành một quy định được chấp nhận rộng rãi với mình? Các quy định được dẫn chiếu đến không nhất định được ghi nhận trong một điều ước quốc tế, chúng có thể bao gồm các thực tiễn được các tổ chức quốc tế có thẩm quyền khuyến nghị các quốc gia thành viên thực hiện, ví dụ như Hướng dẫn và tiêu chuẩn của IMO năm 1989 về tháo dỡ công trình và cấu trúc trên thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế. Trần H. D. Minh ghi chép và tóm tắt |
