Hiện nay vấn đề về tổ chức và quản trị nhà nước tiến tới một nhà nước tiếp cận công nghệ 4.0 đang đứng trước những rào cản và đặt ra những yêu cầu về giải pháp để xử lý một cách thấu đáo. Đó là sự cồng kềnh của bộ máy công vụ, nhất là đội ngũ công chức; sự phình to của các tổ chức dịch vụ công trong khi chính sách xã hội hóa còn rất hạn chế; sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các thiết chế trong hệ thống chính trị; xu hướng gia tăng các đơn vị hành chính các cấp… Bài viết đề cập đến vấn đề tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm hướng tới xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam.
1. Cấu trúc lãnh thổ hành chính quốc gia Quốc gia là các thực thể chính trị với ít nhất ba yếu tố căn bản: một là lãnh thổ; hai là cộng đồng dân cư; ba là chính quyền với vị trí là bộ máy công quyền quản trị nhà nước. Trong ba yếu tố trên, vấn đề lãnh thổ là yếu tố xã hội - tự nhiên đặc trưng, riêng biệt. Lãnh thổ quốc gia là không gian một nhà nước tuyên bố chủ quyền, trên đó nhà nước tổ chức các hoạt động kinh tế - xã hội ổn định và tự chủ, tự quyết các quyết sách kinh tế - xã hội. Ngày nay, nhận thức này được quy định, quy chế hóa, được phân định, xác định và minh họa trên bản đồ thế giới. Lãnh thổ hành chính: khái niệm chính trị - hành chính hình thành trên cơ sở các nhà nước phân chia lãnh thổ quốc gia trong phạm vi chủ quyền thành các cộng đồng lãnh thổ vì mục đích quản trị các hoạt động theo từng đơn vị được phân chia. “Hành chính” phản ánh các cộng đồng lãnh thổ được phân chia bên trong một nhà nước thống nhất, với mục đích quản trị các hoạt động kinh tế, xã hội làm căn bản. Như vậy, lãnh thổ quốc gia là không gian của một nhà nước tuyên bố chủ quyền, trong khi các lãnh thổ hành chính là thực thể bên trong do nhà nước xác định phục vụ cho việc quản lý thuận lợi, bao quát. Việc phân chia các cấp lãnh thổ hành chính như thế nào phụ thuộc vào chính quyền trung ương theo một đạo luật, hiện nay là các bản hiến pháp. Các lãnh thổ theo sự phân quyền, phân cấp liên quan đến phạm vi tự trị, tự chủ, nhưng không phải và không được “cát cứ”, thoát ly sự kiểm soát của chính quyền trung ương. Phân chia lãnh thổ hành chính như thế nào còn phản ánh đặc điểm, tập quán sản xuất, bản sắc văn hóa, sự khác biệt không gian của các thể chế chính trị. Lãnh thổ hành chính trong bài viết này chủ yếu đề cập tới các thực thể có chính quyền nhà nước tại địa phương theo quy định của Hiến pháp hiện hành (như các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, xã, phường… ở nước ta hiện nay). Các cộng đồng tự quản như làng, bản là các tập hợp tạo nên một đơn vị lãnh thổ bên trong một cấp hành chính nhất định. Từ thực tiễn hiệu quả của quản trị xã hội cũng như lịch sử phát triển các cấu trúc hành chính địa phương ở nước ta hiện nay mặc dù đã được Hiến pháp quy định nhưng vẫn đang đặt ra vấn đề: có nhất thiết phải cấu trúc chính quyền đầy đủ ở mọi cấp hay không. Như cấu trúc cấp huyện tại các địa phương nông thôn, các đô thị lớn, tập trung dân cư đông (hàng nửa triệu người trở lên) thì thiết kế thế nào cho hiệu quả; thiết kế đầy đủ ở mọi cấp hay chỉ có cấu trúc hành chính công quyền thì hiệu quả kinh tế - xã hội tốt hơn? Đó cũng là vấn đề thể hiện sự khác biệt giữa quy định pháp lý và cơ sở khoa học của quản lý hướng đến mục tiêu chung là hiệu quả xã hội. Cơ sở hình thành lãnh thổ hành chính: không một quốc gia nào từ giai đoạn sơ khai của chế độ phong kiến đến nay không có sự phân chia lãnh thổ quốc gia thành các lãnh địa bên trong để cai trị. Thứ nhất, là sự hạn chế khả năng kiểm soát của chính quyền trung ương đối với các không gian lãnh thổ quốc gia; thứ hai, tính hạn chế về nhận thức đối tượng quản trị; thứ ba, việc xác lập, điều chỉnh các lãnh thổ hành chính có tính tới các yếu tố phát triển của kinh tế - xã hội là xu thế của mọi nhà nước; thứ tư, sự phát triển của công nghệ thông tin. Thành tựu của công nghệ thông tin tác động vào hầu hết các nhu cầu sinh hoạt của con người, trong đó tác động vào năng lực quản lý rất lớn. Công nghệ thông tin làm cho nhiều hoạt động từ chỗ gián đoạn cách biệt, trở thành liên tục, trực tiếp cả âm thanh, hành vi và cả không gian; thứ năm, tính cố kết bền vững của các yếu tố văn hóa, xã hội, ngoài liên kết làng xã thì các cấp khác không thể hiện rõ rệt đặc trưng này, nghĩa là nó có thể thay đổi, nhất là mở rộng mà không bị ảnh hưởng nhiều. 2. Đặc điểm cấu trúc chức năng của các cấp, các đơn vị hành chính lãnh thổ - kinh nghiệm từ một số quốc gia phát triển Câu hỏi đặt ra là có cần khuôn mẫu cứng nhắc về quyền năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức… cho một loại hình lãnh thổ hay không? Thực tiễn cho thấy là không cần khuôn mẫu cứng nhắc, bởi nó xuất phát từ ý chí chủ quan. Ý chí đó là: một cấp, một đơn vị hành chính là ý chí của công quyền. Điều kiện khách quan có trước không gian, địa hình, tình trạng dân cư… thường ổn định, nếu có tác động cũng không phải căn bản. Sự chi phối lớn thường là tình trạng phát triển kinh tế - xã hội, năng lực nhận thức và quản trị của nhà nước. Vấn đề đặt ra là có hay không xung đột xã hội tiềm ẩn hoặc sự xuất hiện địa phương chủ nghĩa. Ví dụ: tại nước Anh, cấp vùng được lập ra từ thời trung cổ, nhưng diễn biến về vị trí, chức năng có sự điều chỉnh linh hoạt. Như việc có tổ chức hay không cơ quan đại biểu tại các vùng chỉ mới được đặt ra và quyết định bằng đạo luật mới từ năm 2011, theo đó có những vùng không lập hội đồng là do cuộc trưng cầu ý kiến đã không thu được đa số chấp thuận(1)... Thông thường dưới các vùng là các hạt (counties), các huyện (districts), hoặc các khu (unitary authorities). Nhưng ngay trong một cấp cũng không thống nhất(2). Trường hợp này là thể chế địa phương được xác định nghiêng về sự trao quyền tự quyết. Hành chính địa phương của Cộng hòa Pháp có tính thống nhất hơn, song cũng được hình thành một cách mở. Đó là, ở các cấp vùng trong hệ thống từ cao đến thấp thì vùng, tỉnh, xã là cấp có hội đồng và có người đứng đầu hành chính độc lập (bổ nhiệm). Nhưng cấp quận chỉ có người đứng đầu hành chính, hoặc cấp liên xã (nếu có) cũng vậy. Chức năng của các đơn vị hành chính địa phương cũng rất đa dạng. Chẳng hạn, cấp tổng (canton) là cấp trên cấp xã, dưới cấp tỉnh chỉ là đơn vị hành chính tượng trưng vì chúng rất ít quyền năng. Cụ thể, cấp này chủ yếu đóng vai trò là những khu vực bầu cử quốc hội và cơ sở để lập Tòa án cấp 1 (Justices de paix). 3. Lãnh thổ hành chính ở Việt Nam qua các mốc biến đổi Thứ nhất, các thực thể hành chính lãnh thổ trong thời kỳ phong kiến và giai đoạn thực dân Pháp cai trị được chia thành các cấp cơ bản là: tỉnh, huyện, tổng, xã, làng(3). Thứ hai, nếu ở giai đoạn phong kiến, việc xác lập các đơn vị hành chính chủ yếu dựa trên kinh nghiệm cai quản, sự kế thừa, trong khi năng lực và trình độ khoa học còn rất hạn chế, thì đến giai đoạn đô hộ của thực dân Pháp, việc áp dụng những thành tựu khoa học về địa lý, địa chất, kỹ thuật lập và xây dựng bản đồ đã xuất hiện và ngày càng hiện đại góp phần không nhỏ vào việc xác lập, phân chia lãnh thổ kết hợp với sự kế thừa hiện trạng lịch sử được thể hiện rõ rệt. Thứ ba, từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời năm 1945, việc xác lập lãnh thổ hành chính trên cơ sở hiến pháp dân chủ, tiếp tục kế thừa các thực thể đã ổn định để xác lập hệ thống chính quyền địa phương. Tuy nhiên, do mới tiếp quản, đồng thời nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội chưa ổn định nên việc phân chia lãnh thổ, xác lập chính quyền địa phương còn có những biến động. Thời kỳ đầu kháng chiến chống Pháp, bên dưới chính quyền trung ương, nhà nước còn lập các khu, với vị trí là các khu hành chính quân sự (hành chính - kháng chiến) vừa quản trị kinh tế - xã hội vừa thực hiện chức năng tổ chức kháng chiến, kiến quốc. Việc thành lập các khu bằng các văn bản pháp luật như sắc lệnh của Chủ tịch nước(4). Thứ tư, giai đoạt xây dựng chủ nghĩa xã hội, bắt đầu từ năm 1954 (đan xen với nhiệm vụ đấu tranh thống nhất nước nhà), tạo dựng hậu phương xã hội chủ nghĩa. Nhà nước đã có những cải cách căn bản về quy mô lãnh thổ và chức năng của một số loại đơn vị hành chính. Theo đó, một số thiết chế lãnh thổ địa phương, nhất là cấp tỉnh được mở rộng bằng phương thức sáp nhập theo địa bàn lân cận và sự tương đồng về kinh tế, văn hóa. Trong khi cấp huyện được xác định là các đơn vị kinh tế hoàn chỉnh(5), cấp xã phát triển theo cấu trúc hành chính kinh tế với mô hình hợp tác xã cấp cao. Toàn bộ cấu trúc hành chính kết hợp với cơ chế quản lý tập trung vừa làm nhiệm vụ xây dựng kinh tế và tạo lập hậu phương cho kháng chiến chống đế quốc Mỹ xâm lược. Việc hợp nhất để thành lập các tỉnh mới được tiếp tục thực hiện sau năm 1975 ở các tỉnh phía Nam. Thứ năm, giai đoạn chia tách các tỉnh, huyện, cơ bản trở lại nguyên trạng như trước khi hợp nhất, gọi là việc tái lập tỉnh diễn ra đồng thời trong giai đoạn ngắn trên toàn quốc để có hiện trạng các địa phương cấp tỉnh như hiện nay. Thứ sáu, cùng với việc chia tách (tái lập lại) các tỉnh là việc nâng cấp đô thị đối với một số thành phố, theo đó bên cạnh ba trung tâm đô thị cấp tỉnh là Hà Nội, Hải Phòng và thành phố Hồ Chí Minh, một số thành phố, ngoài việc được nâng cấp đô thị về các tiêu chí kinh tế, còn được đề xuất tách khỏi cơ cấu của tỉnh cũ để đứng độc lập của đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh như: Đà Nẵng, Cần Thơ. Xu hướng nâng cấp đô thị để thiết lập thêm các đơn vị hành chính cấp tỉnh như hiện nay vẫn là cơ chế mở để các địa phương hướng tới. 4. Đánh giá thực trạng các thiết chế lãnh thổ hành chính ở nước ta Thứ nhất, những thiết chế mang tính kế thừa thể hiện tính tích cực, mang tính hiện trạng đặc thù và đang tồn tại cơ bản là hiệu quả. Thứ hai, việc hợp nhất các lãnh thổ hành chính qua các giai đoạn như trên đã nêu hướng tới một cơ cấu kinh tế - xã hội lớn về quan hệ sản xuất, về cơ cấu kinh tế - xã hội theo hướng đẩy nhanh quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, hệ lụy là dẫn đến sự trì trệ về sản xuất (năng suất lao động thấp, không khuyến khích lao động trong điều kiện lực lượng sản xuất còn rất thấp…), sự mất đoàn kết, thống nhất trong các cơ cấu hợp nhất, rõ nhất là ở cấp tỉnh đã thể hiện ở mức độ “bức xúc xã hội”. Với hiện trạng đó, quyết sách của nhà nước là chia tách lại các cấu trúc hợp nhất, cơ bản (phần lớn) là trả lại nguyên trạng như ban đầu các tỉnh và huyện cho đến hiện nay. Thành quả kinh tế - xã hội không phản ánh mục tiêu đặt ra, phần nào đã phản ánh trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (năm 1986), trong đó có các biểu hiện chủ yếu của sự quản lý và lãnh đạo: bệnh giáo điều, không tuân thủ quy luật khách quan, chủ quan, nóng vội, rập khuôn máy móc…(6). Thứ ba, thực tiễn sau việc chia tách, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, phát triển cơ sở hạ tầng, đóng góp của công nghệ thông tin cho quản lý, nhất là trình độ, kiến thức về quản lý xã hội nói chung đã có những bước tiến đáng kể hiện nay cho thấy có một số vấn đề đặt ra cần tiếp cận theo hướng thay đổi. Một là, với sự phát triển của công nghệ, các lãnh thổ gần như “không gian phẳng” xét khoảng cách tỉnh này với tỉnh khác, huyện này với huyện khác. Nghĩa là chúng ta hoàn toàn có thể sắp xếp các đơn vị hành chính theo hướng giảm thiểu các đơn vị ở các cấp, không tính các đơn vị tự quản làng, bản và tương đương. Hai là, thêm đơn vị hành chính sẽ tăng thêm biên chế nguồn lực - vốn là gánh nặng ngân sách. 5. Tiếp cận những cải cách về thể chế địa phương 5.1 Hiện trạng Trước thực trạng yếu kém về quản lý nhà nước, sự bất cập về cơ cấu tổ chức và hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị, Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW (khóa XII) ngày 25/10/2017 về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” xác định một số nhiệm vụ cấp bách, trong đó khi đề cập tới chính quyền địa phương, Nghị quyết đánh giá: “… Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ”. Chữ “nhỏ” cần hiểu theo nhiều giác độ. Đó là nhỏ về định lượng, như một tỉnh diện tích nhỏ, nhiệm vụ quản trị chưa tương xứng giữa đối tượng quản lý và nguồn lực nhà nước giao; hoặc về tương quan, là sự chưa tương xứng giữa chi phí lớn về các số liệu với đối tượng quản lý lại không tương xứng với chi phí của xã hội. 5.2 Một số giải pháp Những bài học kinh nghiệm trong việc phân chia cấu trúc lãnh thổ hành chính cho thấy cần có giải pháp khắc phục những hạn chế để hướng đến xây dựng nhà nước kiến tạo. - Căn cứ nào cần đặt ra trong cải cách lãnh thổ? Thứ nhất, về vĩ mô, nguyên tắc của quản lý là hiệu quả xã hội. Khi một mô hình quản lý không còn thích hợp sẽ làm thui chột hiệu quả quản lý xã hội, trong khi hiệu quả xã hội là mệnh lệnh của nhân dân đối với thể chế. Thứ hai, khi đã nhận ra những gì chưa hợp lý cản trở hiệu quả, có thể chỉnh sửa bằng thể chế, nghĩa là căn cứ vào quyền hạn trong hiến pháp, luật để điều chỉnh. Thứ ba, cần thu thập những thông tin quản trị chính xác và phân tích để xử lý bất cập trên tinh thần cầu thị và trách nhiệm (điều này muốn đề cập tới hai vấn đề: khoa học và trách nhiệm của cán bộ, nhất là những người ở vị trí hoạch định chính sách). - Từ phân tích trên đây, cần thực hiện một số giải pháp điều chỉnh các yếu tố cấu trúc lãnh thổ hành chính như sau: Vị trí này không nhất thiết phải là người “hiểu biết địa phương”, mà phải là người mang yếu tố trách nhiệm chính trị. Tính chuyên nghiệp thể hiện bề dày năng lực chính trị, năng lực phân tích chính sách, kỹ năng kết nối tổ chức, giải quyết xung đột và được đào tạo bài bản về kỹ năng lãnh đạo, quản lý. Những gì thuộc về chuyên môn, thực thi sẽ có bộ máy các công chức chuyên nghiệp. Đây là động thái pháp lý tác động tới con người, gạt bỏ được tâm lý địa phương chủ nghĩa vốn đã ăn sâu vào tiềm thức của con người Việt Nam. Cấp huyện cũng theo hướng hợp nhất lãnh thổ, tiếp tục nghiên cứu không tổ chức Hội đồng nhân dân của cấp này. Ở đây có sự khác biệt giữa thực tiễn quản trị và tâm lý chính trị: thực tiễn cho thấy hiệu quả giám sát rất yếu do vị trí của Hội đồng nhân dân cấp này là trung gian (xa cả trung ương vì trên có tỉnh; xa cả cơ sở vì nó không phải cơ sở. Xã mới là cơ sở theo đúng nghĩa vì đây là cấp trực tiếp thực hiện các hành vi quản lý tới từng cộng đồng, từng gia đình, từng người). Nhưng khi bàn tới thiết chế này lại có quan điểm cho rằng cần có một cấp chính quyền hoàn chỉnh. Hướng thứ hai là giữ lại lãnh thổ cấp tỉnh như hiện nay, đồng thời lập cấp hành chính khu (trên cấp tỉnh). Việc này căn cứ vào sự hiện diện các trung tâm chính trị - kinh tế của cả nước đã định hình từ lâu nay. Khi có cấp này, sẽ tính tới giải pháp phân quyền: Thứ nhất, cấp khu chỉ đảm nhiệm một số quyền có tính hoạch định chính sách từ việc chuyển một số quyền từ các bộ và lấy một số quyền từ cấp tỉnh. Thứ hai, cấp tỉnh chỉ được giao thẩm quyền chủ yếu liên quan tới thực hiện pháp luật, xây dựng chính sách theo luật pháp về phân cấp cho địa phương. Đây là lĩnh vực sẽ có nhiều thay đổi do xu hướng tăng quyền tự chủ cho chính quyền cấp tỉnh là cấp địa phương cao nhất hiện nay. Như vậy, nguồn lực cấp khu chủ yếu theo hướng xây dựng chính sách cùng với các cơ quan giúp Chính phủ là các bộ, ngành; thanh tra, kiểm tra; ở cấp tỉnh chủ yếu là nguồn lực có kỹ năng và trách nhiệm về tổ chức thực hiện. Thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đang đặt ra yêu cầu phải tiến hành khẩn trương nhưng cần hết sức cẩn trọng, hiệu quả, tránh hình thức khi nghiên cứu và tìm ra giải pháp khả thi. Để nghiên cứu sắp xếp cơ cấu, tổ chức bộ máy các cơ quan giúp việc cho Chính phủ, cần tiến hành rà soát chức năng, nhiệm vụ để tránh sự chồng chéo, trùng giẫm, theo hướng thành lập bộ quản lý hành chính theo lĩnh vực, không theo hướng bộ quản lý ngành gắn với lĩnh vực kinh tế - xã hội chuyên sâu. Bên cạnh đó, cần rà soát lại các cơ quan bên trong các bộ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện tại các địa phương để tổ chức sắp xếp cho hợp lý nhằm phát huy tối đa hiệu quả, hiệu lực hoạt động của bộ máy nhà nước, hướng đến xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển. GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển - Nguyên Phó Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia --------------------- Ghi chú: (1) Tham khảo: 1) Department for Communities and Local Government; 2) Cooper, Gilary: Tiers shed as regional government offices disapier (the Guardien 16/6/2011). (2) Chẳng hạn cấp huyện cũng có tới 4 loại trong tổng số 326 huyện: 36 huyện đô thị; 32 khu tự quản đô thị; 201 không thuộc vùng đô thị; 55 chính quyền đơn nhất. Chúng khá năng động về diện tích cũng như dân cư (một đơn vị cấp huyện trong 4 loại trên dân số từ 25.000 đến hơn một triệu người). (3) Bùi Xuân Đính, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2002; https://vi.wikipedia.org/wiki /Làng_(Việt_Nam). (4) Sắc lệnh số 268-SL ngày 01/7/1956 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (việc lập Khu tự trị Việt Bắc). (5) www.lehuuthang.com/index.php/vi/news/; https://www.sbv.gov.vn/webcenter/portal/vi/links/cm255?dDocName. (6) Văn kiện Đảng về phát triển kinh tế - xã hội từ đổi mới (năm 1986) đến nay, Nxb CTQG-ST, H.2014 (Phần thứ nhất: Tình hình và nhiệm vụ). (7) vietnamnet.vn/vn/thoi-su/media/hanh-trinh-tu-44-tang-len-63-tinh-thanh. Tài liệu tham khảo: 1. Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6 khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. 2. baochinhphu.vn/Xa-hoi/Ban-viec-sap-nhap-cac-huyen-xa-chua.../341087.vgp 3. https://www.tienphong.vn › Xã hội (bài: Hàng nghìn huyện, xã có thể sáp nhập). 4. www.lehuuthang.com/index.php/vi/news/; https://www.sbv.gov.vn/webcenter /portal/vi/links/cm255?dDocName. 5. https://vi.wikipedia.org/wiki/Phân_câp_hành_chính_Pháp. tcnn.vn |
